預(yù)算法要修牢地方債的“防火墻”

2014年5月28日 9時(shí)42分 贊(0) 評(píng)論(0)
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•     4月22日，十二屆全國人大常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議分組審議了《中華人民共和國預(yù)算法修正案（草案）》三審稿（下稱“草案三審稿”）。草案三審稿對(duì)地方政府的舉債權(quán)限有條件適度放開。全國人大常委會(huì)委員、人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員辜勝阻在審議時(shí)說，我國地方政府債務(wù)問題一直受到海內(nèi)外的高度關(guān)注，對(duì)此我們要十分慎重，地方政府債務(wù)問題需要“開明渠，堵陰溝，建防火墻”，其中最關(guān)鍵是把“防火墻”修好，要設(shè)定一系列公平、公正、公開的規(guī)則，讓地方政府舉債“陽光化”，構(gòu)建行政控制與規(guī)則管理相結(jié)合的多層次的有效的債務(wù)管理體制，處理好存量債務(wù)與增量債務(wù)的關(guān)系，防止地方政府舉債開了“前門”，堵不住“后門”局面。
  
      對(duì)地方政府發(fā)債問題宜變“堵”為“疏”。是否允許地方政府舉借債務(wù)一直是預(yù)算法修改的難點(diǎn)和焦點(diǎn)。草案一審稿提出放開地方政府發(fā)債，二審稿規(guī)定“地方政府不得發(fā)行債券”。歐債危機(jī)、美債危機(jī)的相繼爆發(fā)引起了社會(huì)各界對(duì)我國政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，國際社會(huì)一些就政府債務(wù)問題“唱衰中國”的論調(diào)又再次出現(xiàn)。長(zhǎng)期以來，預(yù)算法禁止地方政府發(fā)債，與其事權(quán)大、財(cái)力小的現(xiàn)實(shí)相矛盾，地方政府因財(cái)力不足導(dǎo)致財(cái)政缺口持續(xù)擴(kuò)大，發(fā)行債券的“正門”被堵死的情形下地方政府也只能通過“偏門”來籌集資金完成支出責(zé)任，比如用融資平臺(tái)和土地財(cái)政來緩解支出壓力。由此帶來了地方政府大量的“隱性債務(wù)”，出現(xiàn)“黑箱”和“黑洞”，治理難度極大。我國當(dāng)前的地方債務(wù)面臨五個(gè)問題。一是增長(zhǎng)快，根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)，我國地方政府負(fù)債規(guī)模年均增長(zhǎng)將近20％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP增長(zhǎng)。二是部分地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)重，有些地方的負(fù)債率已經(jīng)達(dá)到甚至超過了100％。三是我國的負(fù)債嚴(yán)重依賴土地和銀行融資，地方政府“財(cái)根”、“地根”和“銀根”緊密相連，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)相互交織。四是資金運(yùn)作不規(guī)范、信息不透明。五是當(dāng)前財(cái)政收入下行，政府償債能力有限。有條件放開地方政府發(fā)債，要“開明渠，堵陰溝，建防火墻”。草案三審稿規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措?！保瑢?duì)地方政府債務(wù)的發(fā)債主體、舉債方式、用途都進(jìn)行了明確規(guī)定，體現(xiàn)出對(duì)地方政府舉債的審慎態(tài)度。
  
      防范地方政府舉債風(fēng)險(xiǎn)，要對(duì)地方政府發(fā)債設(shè)置了多道“防火墻”。
  
      一要對(duì)地方政府舉債實(shí)行嚴(yán)格的限額控制，設(shè)立多樣化的約束性指標(biāo)，制定嚴(yán)格規(guī)則，構(gòu)建行政控制與規(guī)則管理相結(jié)合的地方債務(wù)管理體制，防范“道德風(fēng)險(xiǎn)”。舉債規(guī)模是預(yù)算中最重要的一個(gè)問題。草案三審稿規(guī)定，地方債務(wù)的規(guī)模由國務(wù)院報(bào)全國人大批準(zhǔn)，舉債主體為省級(jí)政府，但用錢的可能是市政府甚至可能是縣鄉(xiāng)政府，這樣容易產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”。一方面，市、縣級(jí)政府可能會(huì)認(rèn)為上級(jí)政府是債務(wù)的“兜底者”， 或認(rèn)為現(xiàn)期大量負(fù)債可以由下任官員償還，而傾向于過度負(fù)債。為此，要制定嚴(yán)格的規(guī)則，既要能讓發(fā)債規(guī)模適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，還要能夠?qū)崿F(xiàn)公平、公正、公開。
  
      二要分類管理，對(duì)不同類型的地方政府債務(wù)實(shí)行不同的管理辦法。草案三審稿規(guī)定舉債的用途應(yīng)當(dāng)是“一般公共預(yù)算中必需的部分建設(shè)投資”，但是不同的建設(shè)項(xiàng)目的收益情況可能不同，債務(wù)資金的投向很大程度上會(huì)影響政府債務(wù)的償還能力，因而必須分類管理。對(duì)沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的一般債務(wù)，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以公共財(cái)政收入和舉借新債償還；對(duì)有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的專項(xiàng)債務(wù)，主要由地方政府通過發(fā)行市政債券等專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。
  
      三要建立完善的信息披露機(jī)制，構(gòu)建多層次的有效的地方政府債務(wù)監(jiān)管體系，讓地方政府債“陽光化”。要明確界定債務(wù)資金的使用范圍，地方政府舉借債務(wù)只能用于交通、供水、供電、學(xué)校、醫(yī)院等城市建設(shè)公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。要嚴(yán)防資金被挪作他用。完善地方政府債務(wù)信息的動(dòng)態(tài)披露機(jī)制，發(fā)債主體定期公布債務(wù)報(bào)告。要構(gòu)建多層面監(jiān)管體系，讓債務(wù)信息接受立法機(jī)關(guān)、債權(quán)人和民眾的監(jiān)督。
  
      四要處理好存量債務(wù)與增量債務(wù)的關(guān)系，積極利用地方政府債券和政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）模式化解存量債務(wù)，防止開了“前門”，堵不住“后門”。我國政府性債務(wù)中存在負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的“隱性債務(wù)”。針對(duì)既有的“隱性債務(wù)”可以采取用地方政府債券置換的模式將其“顯性化、陽光化”，避免此類債務(wù)隱性膨脹。審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)顯示，我國地方政府超過六成的債務(wù)需要在2013年7月至2015年年底兩年半的時(shí)間內(nèi)償還，而債務(wù)大都投向了期限較長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，短期難以產(chǎn)生現(xiàn)金流。為此，要推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等的投資和運(yùn)營(yíng)，盤活存量資產(chǎn)，化解項(xiàng)目現(xiàn)有債務(wù)，創(chuàng)造更多現(xiàn)金流用于新項(xiàng)目建設(shè)。

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